十月金秋,從萬里晴空俯瞰珠三角大地,河流穿行其間,公路縱橫交錯,城鎮星羅棋佈,一種因宏觀與遼闊帶來的衝擊深深地吸引著你,不由得感嘆這片土地的勃勃生機。車行珠三角城市群,則會有不同感受,城市與農村交織重疊,路網與水預防癌症網糾纏咬合,廠區與住宅難以分隔,擁堵不時出現,這一切讓你的出行並非那麼輕鬆寫意。
  誠然,“蔓延——擁堵——再蔓延”的傳統城市發展模式,使城市病有增無減,並開始像病菌一樣感染著珠三角。而建成區的無序延伸,又致使城市群內部鎮鎮像農村,村村像城鎮,城市群空間佈局呈“小散亂”之態。如何走出城市“系統家具攤大餅”式發展窠臼,變單中心集聚為多中心輻射,讓大中小城市及小城鎮密切聯繫、合理分工、科學佈局,已成為當下亟待解決的重要課題。
  發展突破尚餘勝負手。以世界級城市群為標桿,珠三角需在交通基礎設施建設、城市體系協調發展、生態空間保護利用、產業佈局ARMANI調整更新等領域作出應變。
  ●南方日報負債整合記者 黃偉
  李春褐藻糖膠江 李書龍
  大調研
  向多中心演變 先搭交通骨架
  珠江口東西岸交通聯繫難題待解;新建機場選址需作區域化考量。
  前不久,一則來自十二屆全國人大常委會第三次會議上的消息引起了老廣們的深思。
  國家審計署審計長劉家義向會議報告區域綜合交通運輸體系建設審計情況時專門提及,珠三角地區通過優化佈局,逐步提高了公路、軌道、水路、航空和管道等交通運輸方式的綜合效能,但由於體制未完全理順,仍存在發展不協調的問題。從規划上看,12個地方交通項目與國家規劃銜接不到位,個別區域跨界道路以10車道對接4車道……
  縱觀各世界級城市群的發展歷程,高效、完善、統一的交通基礎設施是其成型的骨架與血脈,對於優化城市群空間佈局至關重要。國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成表示,在城市群發展中,應高度重視城市群區域交通的統一規劃建設,尤其要加強核心城市與城市群區域的交通聯繫。
  細察珠三角城市群崛起之路,亦符合上述發展定律。
  自1989年廣東首條高速——廣佛高速開通以來,珠三角交通網絡日新月異。早在“十一五”期末,珠三角核心區高速公路里程已超2000公里,密度達7.37公里/百平方公里,在全球僅次於紐約大都市區。
  依托發達的交通網絡,城市空間格局得以重構,使“攤大餅”式發展向多中心演變成為可能。
  不過,珠江口東西岸的交通聯繫一直備受詬病,深莞惠與珠中江兩大經濟圈的交通往來仍需繞行至虎門大橋或虎門輪渡。
  來自省交通運輸廳網站的權威信息顯示,虎門大橋自1997年通車以來交通量以年均11.5%的速度迅猛增長,2010年交通量已達到8.8萬輛/日,已處於超飽和狀態。而虎門輪渡運能增長潛力有限,且對珠江航運安全不利。
  籌謀八年並擬於2015年底開工建設的深中通道旨在緩解這一難題,但項目工期預計長達6年,加之落點涉及廣州、深圳、中山三地,無疑將考驗省市兩級的協調智慧與能力。
  今年9月,廣州啟動第二機場規劃建設前期研究引發熱議。要知道,珠三角已集聚廣深珠港澳五大國際機場。中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍告誡,“千萬不能把大型機場理解成城市的,而應該理解成區域的。機場如果選址合理,可以為好幾個城市服務。”
  激活中小城市 實現梯度發展
  珠三角有322個鎮,發展潛力巨大;但很多地方已沒有田園,值得警惕。
  激活中小城市 實現梯度發展
  中山大學地理科學與規劃學院教授袁奇峰長期觀察南海獅山鎮的發展轉型。“2000年左右,日產、本田、豐田三大汽車廠商齊聚廣州發展,獅山將汽車配套確立為發展重點,形成了‘廣州整車,獅山汽配’的格局。而憑藉優良的產業配套環境,一汽大眾整車項目最終花落獅山。”袁奇峰說。
  東莞以“世界工廠”聞名,新東莞火車站選址——石龍鎮,卻是遠近聞名的國家級生態鄉鎮。“我們不與周邊拼資源,而是堅持錯位發展。”鎮黨委書記黃貴洪說,石龍是廣東面積最小的中心鎮,很早就利用交通優勢發展服務業,重視教育醫療公共投入,打造嶺南特色宜居城鎮。
  研究表明,合理的城鎮體系和產業分工是建設城市群的關鍵,科學定位不同城市的發展目標和功能定位,依托核心城市,以大帶小,最終讓大中小城市實現梯度發展。
  全國人大財政經濟委員會副主任委員、經濟學家辜勝阻認為,通過城市群建設,發展一批佈局合理、功能完善的中小城市,能改變城市體系“頭重腳輕”態勢,減緩特大城市人口膨脹壓力。另一方面,中小城市產業和人口集聚能力較弱,但城市群通過中心大城市的輻射作用,有利於實現城市文明向小城市、城鎮和鄉村的擴散。
  不少專家指出,隨著交通、通信、網絡等基礎設施的完善,要素流通成本的降低,城市群內中小城市、小城鎮的功能將進一步提升,吸引力將大大提高。
  上述背景下,獅山和石龍的發展經驗可謂彌足珍貴。珠三角城市群內有322個建制鎮,占全國建制鎮總數的1.67%,且均具備一定發展基礎,發展潛力巨大。
  相較城市化區域,珠三角尚存的農村地區的發展路徑更需慎重對待。
  “珠三角的未來,除了現代化的都市,還要有原汁原味的水鄉田園。城市發展到一定階段就會出現逆城市化,城市生活過於擁擠過於嘈雜,有錢的城市人就想回歸田園生活。但現在珠三角很多地方已經沒有田園,值得警惕。”楊保軍建言,珠三角可嚮日本學習,走精細化、立體化、有機化的農業道路。
  邊治城市病 邊預防城市群病
  對於珠三角城市群而言,最大的危機還在於生態空間的逼仄。
  來自深圳的省人大代表林慧向記者講起一個例子。“有客商來深圳參加重要商務活動。他下午4點給我打電話,說上廣深高速啦,我們等啊等,直到晚上9點才到,活動早搞完了。一問,大部分時間耗在了東莞路段。”這個案例隱含著一個危險信號:城市道路上擠滿了機動車,空氣、水等質量趨於惡化,讓人頭疼的城市病,正像病菌一樣開始感染城市群,在城市之間的縫合地帶開始發芽。
  對於珠三角而言,既要治療城市病,又要預防初見端倪的城市群病。而優化空間佈局、實現功能擴散,則是其唯一的路徑抉擇。
  目光向北,2000公裡外的北京正醞釀變局。9月27日,北京市宣佈將通過搬遷小商品市場和大型醫院等方式,疏解中心城功能和人口。
  肖金成認為,在一個城市群內,如果城市功能過度密集地集中在一個城市,超過了一定時期內城市的最大利用限度、最優發展規模等限制時,必然會產生城市病。此時,核心首位城市或中心城市的功能就會向臨近的城市擴散,單中心集聚逐漸轉化為多中心輻射,這一過程使得城市內部“弱而全”的功能體系被打破,城市之間的功能由競爭向競爭合作轉變。當城市群發展進入成熟階段,城市群內部可以合理配置城市功能,以適應外部環境的變化,城市病便可以大大緩解。
  對於珠三角城市群而言,最大的危機還在於生態空間的逼仄。
  以深圳為例,全市土地面積的總量為1991平方公里,其建設用地規模至去年已經達到了917平方公里,約占46%,即將逼近50%的紅線。
  紐約大都市區也面臨過同樣難題,然而,“綠地方略”讓區域生態起死回生,包括劃定保護區,對城市公園、公共空間和自然資源進行全面的再投資,形成綠道網絡,連接並滋養城市、郊區和受保護的景觀。
  可喜的是,珠三角已邁出關鍵一步,截至去年底,珠三角共建成綠道7350公里。對此,楊保軍給予高度評價。多位受訪專家表示,珠三角要打造世界級城市群,必須從整體層面優化產業、生態、基礎設施在內的空間佈局,並強化空間管制,為城市群可持續發展奠定基礎。
  世界觀
  世界級中心城市:建立永久性綠帶
  紐約大都市區位於波士頓-華盛頓城市群的中心位置,橫跨康涅狄格、新澤西、紐約三州,包括約1600個城市、城鎮或鄉村,土地面積近3.4萬平方公里。在其第三次區域規劃及實施中,“綠地方略”是五大方略之首,旨在保護區域的綠色基礎設施,包括森林、流域、海口和農田等,讓區域一直充滿生機與活力。
  區域規劃協會執行主席羅伯特.D.亞羅與托尼.西斯所著的《危機挑戰區域發展》一書,詳敘了“綠地方略”的構成內容與行動指南,這或許對珠三角有所借鑒。
  這一區域40%的土地(300多萬英畝)被保護完好的生態系統、濱水地帶、森林及國家級或區域級農田所覆蓋。區域規劃協會對這些重要保護區秉承非常明確的立場:它們是體現區域特色的重要地域,必須得到永久保護。
  設立的11個區域性保護區包含了本區域主要的供水河流、最廣闊的鬆林地帶和最高的山脈。這些保護區均以完整與連續的自然邊界為界,面積從10萬英畝至300萬英畝不等,包括新澤西鬆林地帶、阿巴拉契亞高低、卡茨基爾山等。
  就保護區內的新開發項目而言,從設計階段就強化已有社區的特征,以維持人與自然的平衡發展為目標。方案提出,保護區的開敞土地和潔凈水體是相對有限的資源,必須付費使用,確保公平對待保護區內居民、下游城市及郊區居民。
  為提高城市與郊區環境的愉悅度,主要包括建設公園和其他綠地,對吸引和留住居民與商業至關重要。對此,紐約大都市區堅持改造城市公園、道路和其他共用空間,對其進行綠化,並將本區域最大的城市公共空間——紐約-新澤西港、哈德孫河和長島峽灣變為公共資產。
  綠道系統建設也被提上重要議事日程。其作為多種要素構成的混合體,包括小路、景觀道路、用於休閑目的的自行車道和非機動車道。多年以前,本區域31個縣內已啟動建設75條綠道,且制定和實施區域性計劃,推動地方項目的協調和銜接。
  其實,綠地並不是什麼新思維。為控制郊區蔓延,越來越多的世界級中心城市已在城市外圍建立了永久性綠帶。半個世紀前,倫敦綠帶已成為其他區域效仿的榜樣。而巴黎的綠地規劃,也要求在該區域建立一種受保護的生態網絡。
  大事記
  1995年6月 《珠江三角洲經濟區城市群規劃》出台。
  2005年4月 廣東省人民政府出台《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃(2004-2020)》,目標為世界級的製造業基地和充滿生機與活力的城鎮群。
  2008年12月 國家發改委頒佈《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》,珠三角改革發展上升為國家戰略,攜手港澳打造世界級城市群。
  2009年10月 粵港澳三地政府相關部門在澳門聯合舉行《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》成果發佈會,就主要規劃議題提出策略性建議,作為粵港澳三地政府制定區域合作及跨界政策的參考。
  專家論
  中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍:
  珠三角之“散”因發展碎片化
  楊保軍 中國城市規劃設計研究院副院長。曾任廈門分院院長,規劃設計所副所長、所長,院總規劃師。工作以來主持完成多項區域規劃、城市總體規劃及城市設計,曾參加編製《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃(2004-2020)》。
  南方日報:在您看來,珠三角空間佈局較為散亂的原因在哪裡?
  楊保軍:珠三角把發展單元落到了最基層,不少地方以村級為單位。在工業化的初期階段,每個村都在搞工業,所以村村像城鎮。發展模式決定了城市的形態,決定了環境品質。發展碎片化以後,升級很難,效率不高,不好整合。
  在下一輪的發展中,我們必須提升環境品質,不斷適應產業的發展和升級。原有農村搞的加工工業、技術含量不高的工業,現在都衰退了。想重覆原來的路走不下去,因為現在的成本上來了,土地成本、環境治理成本、勞動力成本都上漲了,所以就沒有競爭力了。長期來看,珠三角應按照需求來投資,比如教育培訓、醫療保健、休閑旅游、現代農業等領域。
  南方日報:對於珠三角已建成的核心區,改造起來會不會有困難?
  楊保軍:確實有,不過可以慢慢來。珠三角的外圍區域現在很多都在尋找出路。比如說肇慶、惠州,它們千萬不能再按原來模式發展。看看法國的普羅旺斯,沒有引進工廠,沒有經過工業化,直接從農業過渡到後工業時代,靠旅游就火了。
  南方日報:十年前,您曾參與編製珠三角城鎮群協調發展規劃,回頭來看,當初的規劃目標實現了麽?
  楊保軍:為做好這個規劃,時任國家建設部部長汪光燾先生親自帶隊到廣東調研。調研結論有兩個:一是珠三角當年已具備城市群發育的特征,需要城市群的治理模式來優化;二是缺乏協調機制,尤其是基礎設施沒有銜接好,競爭大於合作。經過磨合,大家有了一定共識。首先有了一個整體目標,即珠三角將來要衝擊世界級城市群,其二是需要共同來協調,比如維持好自己的生態環境,沒有哪一個世界級城市群的生活環境很差,生活質量不高很難吸引人才。
  規劃成型的時候,我們先提出了生態綠地目標,必須保留一定的綠地,將山海納入城市的系統,保障優良的生活環境。應該說,這一構想現在見到了成效。第二個目標是試圖實現空間管治,也叫政策分區,針對不同的地理空間有不同的發展政策。但客觀評價,空間管治並沒有落實到位,因為缺乏一個強有力的約束機制,每個城市都有自己的規劃。第三個目標是基礎設施的銜接,也有不小成效。
  南方日報:其他方面有無進展?
  楊保軍:當時還提到了珠三角空間結構的整合。最主要是打造珠三角的脊椎,也就是香港、深圳、廣州這一條線,彙集了最具國際化的元素。
  接下來是打開沿海大通道,東面把海峽西岸溝通起來,西面輻射廣西,進行外部拓展。十年回看,珠三角城市群在帶動泛珠地區發展方面,起到了積極作用,包括產業轉移,服務業擴散,銜接基礎設施和建立合作機制等。
  相反,內部整合與原來的預想有不小差距。最大的差距是目前為止還沒形成真正著眼於世界級城市群的治理機制。可以學習歐盟,他們是國家間的合作,為了達成合作,有很多的機制來鼓勵大家共同實現他們的目標,比如成立了很多委員會、基金等,拿到錢去支持有利於整個區域的行動,但我們現在主要是靠開會。
  南方日報:在您看來,搞好城市群發展的關鍵在哪裡?
  楊保軍:城市群建設現在沒有相應的考核,國家應該建立城市群的統計指標,來考核每個城市群的成績。首先要建立統計單元,明確統計哪幾項指標。其次是設立治理機構,先從專業協同上突破。
  總策劃:莫高義 張東明
  總指揮:王垂林 姚燕永
  策劃執行:郭其龍 黃偉 何又華 陳邦明
  採寫統籌:薑玉龍  (原標題:珠三角新命題:如何打造世界級城市群)
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